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关于民间公益组织参与汶川大地震救灾重建的报告及建议
香港中文大学公民社会研究中心
中山大学公民与社会发展研究中心
民间公益组织主要是指民间自发的以实现慈善或公益目标的非营利组织。主要包括各类社会团体和社会服务机构以及志愿者团队。在过去的三十年间，民间公益组织稳定有序的发展。而5.12汶川大地震使得这些低调的民间公益组织集体浮出水面，在震后救灾过程中，一方面政府和军队体现出强大的动员能力，另一方面民间救助力量也表达出令世人瞩目的志愿参与的精神和意志。新华网5月27日登载了一篇题为“中国民间救助力量在抗震救灾中发挥积极作用”的文章，对志愿者、民间公益组织、民间公益组织网络给与高度肯定。包括《纽约时报》在内的海内外媒体对于民间公益组织的参与也纷纷予以好评。不过随着救灾工作的深入，如何规范和引导民间公益组织参与灾后安置和社区重建工作成为摆在政府面前的重要课题。
一、对民间力量参与前期救灾工作的评估
（一）参与规模、类型和协作关系
据我们的统计，截至2008 年6月5日，志愿者方面仅经四川省团委的渠道进入灾区提供服务的志愿者累计达一百多万人。这些志愿者以个人、团体、或是与其他民间公益组织协同的方式，在一线灾区、医院、临时安置点等地为受灾群众提供各种援助服务。民间公益组织方面所涉及的捐款、物资目前还无法统计，估计超过10亿元。仅以NGO四川救灾联合办公室一个物资渠道为例，所接受的物资价值就超过了1000万元。同时，各民间公益组织的相关人员还积极提供了诸如灾区一线救助、志愿者协调、信息技术支持等直接服务。在灾区，志愿者和民间公益组织的服务范围覆盖了成都地区（都江堰市和彭州市）、阿坝藏族羌族自治州、德阳市、绵阳市、广元市、雅安市这六个四川省的主要重灾地区，服务的足迹遍及了汶川、茂县、绵竹、都江堰市、北川等等受灾最严重的地区。在灾区后方，在北京、上海、贵州、广东、厦门等10余个省区，民间公益组织积极开展了后方支援灾区的活动，为灾区筹备物资和捐款，提供志愿者以及信息技术支持。其参与规模、类型和协作关系可见下列图表（所搜集统计资料信息的截止时间为2008年6月3日）：
说明：本项统计信息以各民间公益团体在地开展活动为准，信息搜集的时间截至6月5日，其中有部分组织是跨两地或两地以上开展服务。
说明：有很多机构同时开展了多个不同类型的服务。
说明：有的组织可能同时存在于两个协作性网络中，以上统计对这一情况进行了适当的区分。以“NGO救灾联合行动”，响应其倡议的组织数量多达100多家，但是直接提供物资或志愿者协作的机构则为40多家，而其中有的组织或机构本身就处在其他地区性协作网络中。
部分机构在四川重灾区所开展服务的地域分布情况
部分机构和协作网络在全国开展服务的分布情况一览
（说明：绿颜色表示自发形成的地区性民间协作网络。灰色表示自发行为及独立服务。紫色代表响应倡议积极参与灾后重建的NGO组织。）
（二）主要参与方式
在本次救灾活动中，本报告所主要涉及的民间力量大致通过以下四种方式提供服务：1、物款支持；2、在一线灾区现场开展专项服务和救助，并配合政府进行宣教倡导；3、提供技术和信息支持；4、针对志愿者进行协调管理，以及提供专门的培训。
1、 物款支持方面：
捐款及物资筹集是民间公益组织的主要工作。整体数量目前还很难统计，估计应该超过10亿元。以香港乐施会为例，目前已经在香港筹到捐款7千万元，它自身也将投入4000万元专项预算用于地震救灾。目前，乐施会第一批价值700万元援助物资已经运达四川青川、安县、都江堰、绵竹，以及甘肃武都、文县等地。
成都本地以及分布在北京、贵州、上海等地的20多个专业NGO于5月14日开会共同成立成都5.12抗震救灾民间救助服务中心，为NGO和志愿者有序参与四川的抗震救灾活动提供救助信息服务。同时，该中心设立了北京512联络处，负责筹募援助物资。在震后2周内，筹募救灾物资价值100多万元。
5月13日由40多家来自四川本地以及云南、贵州等地的NGO倡议发起民间救援行动，最后参与倡议的NGO达100多家，5月14日，“NGO四川地区救灾联合办公室”在成都成立，并在成都“根与芽环境文化交流中心”办公室正式开展工作。在5月30日以前的救灾活动期间，联合办公室派遣调查队前往灾区进行基线调查，并按照灾区（灾民）需求，转运紧急救援物资价值1000万元左右，执行广东狮子会、中国民促会、自然之友等委托的救灾项目额度为102.555万元。为全国各地NGO，如厦门绿十字、福建同人等等机构提供救灾物资仓储中心，并协助NGO组织转运物资，派出车辆约150次。
2、一线灾区直接服务
志愿者团体构成了汶川震灾直接救援队伍的重要组成部分。一些志愿者团队迅速投入到临时安置点开展医疗、心理救助以及其他援助服务。志愿者们在机场、货站和灾区提供救灾物资运送服务，在临时安置区和医院照顾伤病员，以及安抚受灾群众，以及开展后方的公众救灾宣传等。这批志愿者团队有的来自四川本地（其中像来自四川省义工联、四川大学的义工团队、四川团省委团市委下属的义工队等等），也有来自全国其他地区（例如像深圳青年志愿者、南京抗震救灾志愿者服务队等）。
民间公益组织方面，例如广东狮子会在灾区共派出约160人的团队，奔赴了几乎所有重灾区所在县市，迅速在一些急需物资的灾区已投放了价值200万元的救灾物资，总的预计投入将达700万元。另外，广东狮子会还在绵阳下属的魏城镇迅速帮助当地建起了一批竹结构的临时课室。
友成企业家扶贫基金会在绵竹市政府的全力支持下，于2008年5月24日至2008年6月1日间，在四川省绵竹市灾民安置中心附近建立了灾后首所完备的儿童活动中心－“友成之家儿童活动中心”，该活动中心为受灾群众安置点的儿童提供一处寓娱乐、部分学前教育的场所。
此外，像阿拉善生态协会、多背一公斤、世界自然基金会、四川蜀光社区发展中心、自然之友、梁漱溟乡建中心等许多民间公益组织也迅速在灾区结合自己的专长开展了相应了专项服务（直接救助、心理援助、教育援助等方面），发放了很多救灾、防疫方面的宣传材料，有力地配合了政府方面的工作。
3、提供技术和信息支持
在一线参与救灾的同时，各种民间力量透过网络搭建起了信息交流的平台，在信息和技术方面为一线的救灾服务提供支持：其中包括及时转发政府在救灾方面所公布的权威信息；发放一些救灾需求信息；提供救灾物资、志愿者信息；发出各种倡议以及提供救灾有关的研究性资料等。
信息平台方面，其中比较典型的例如NGO发展交流网（NGOCN），该网站是一个网络公益交流平台，成立于2005年。汶川地震后，NGOCN开设了一个专门网页“512地震灾害救援行动”，为公益组织参与震灾救援提供信息交流服务。在地震紧急救援期间，月度页面流量达到77万，单贴最高点击量近700万次，提供救灾综合信息共计1100多条。此外，“5.12抗震救灾民间救助服务中心”也开辟了自己的专题网站，其中包括了服务信息、物资配送资料、灾后救助组织名录、物款募集等版块。而“NGO四川地区救灾联合办公室”也将他们的物资及志愿者信息，及时统一通过NGO发展交流网进行发放。此外，联合办公室也同时透过NGOCN的网站直接吸纳物资和志愿者资源，结合联合办公室在一线灾区所搜集到的信息，有效地将资源投放到一些受关注程度较少的灾区，起到对政府的救灾活动拾遗补缺的作用。
4、针对志愿者的管理和培训
在救灾期间，许多民间公益组织结合自己组织的专长以及志愿者工作方面的经验，迅速在各地开展起了相关的志愿者协调、管理和培训的服务。这些工作一方面吸纳和整合了大批志愿者，另一方面也提高了志愿者的规范性和服务质量。
从之前的统计信息中可以明显地看到，在后方灾区开展服务的民间公益组织中有很大一部分都提供了针对志愿者方面的服务，要么培训志愿者，要么为有序地向灾区输送志愿者。而在灾区一线服务的组织，则根据实际的情况和需求而推出了多项针对志愿者的服务。
其中比较典型的像“5.12抗震救灾民间救助服务中心”。在救灾阶段的三周时间里，该中心招募1000多名志愿者，培训医护志愿者20多人。其中针对华西医院赈灾志愿者团队，512中心与医院合作开展了有针对性、有计划的医护专业志愿者培训，建立了一套医护专业志愿者培训模式，取得了较好的效果。
（三）民间公益组织参与救灾的主要作用
1、 这是社会力量参与的一次大胆创新。它推动了国民同舟共济互相扶持的局面，既有利于振奋国人精神，也让世界感受到中国上下的团结一致和众志成城。
2、 它所提供的社会服务成为政府救灾力量的有益补充。民间公益组织可以主动拾遗补缺，将资源以灵活、有针对性的方式投放到了灾区。其灵活微观，关注细节的特点对政府的整体救灾工作起到了配合、补充以及拾遗补缺的作用，在传递有效服务方面，降低了政府成本，也提高了救灾的效益。
3、 为救灾工作引入源源不断的社会资源。面对如此大规模的灾难损失，民间公益组织可以通过自身的网络和管道积极引入的社会资源，尤其是吸纳了全社会的志愿力量，并为这些志愿力量提供了有效参与救灾工作的途径。这些资金、物质和志愿者人力都可以有效减轻政府负担和压力，同时也为社会资源的筹措开辟多样化的渠道。
4、 推动志愿服务的有效有序的开展。民间公益组织的参与既弘扬了志愿精神，提升公共参与意识，又通过对志愿者的规范、管理和培训，推动了志愿者的有序有效参与，减少无序志愿活动所带来之风险的作用。从整体上，救灾活动中民间力量的参与有利于和谐文化的倡导和传播，国家形象的提升。有利于和谐社会的建设。
（四）存在的问题
由于中国制度环境的限制，中国的这些民间公益组织在这次灾害危机面前也暴露出许多问题，值得引起重视。
1、民间公益组织的救灾能力还亟待提高。
许多民间公益组织还比较弱小，自身的资源还比较有限。动员力也有一定限度。自身对社会影响力也还比较弱。由于大多数民间公益组织之前也从未参与过这类危机处理活动，因此在救灾过程中，民间公益组织还普遍表现出经验和知识不足。
2、民间公益组织对国家宏观救援体系和运作不够了解，因此在一些具体援助过程中，有的时候还不能为政府和灾区需求提供及时的补充和支持；政府与民间公益组织以及志愿者之间还没有能够形成持续的合作伙伴关系。
例如像开展救灾工作的第一周，在地震重灾区茂县，一些来自民间公益组织（NGO）的志愿者由于手续不全，无法立即参与到前方的救援行动中去。很多志愿者到了一线以后不知该往哪去。目前在各种民间力量之间，还没有建立起一个统一而强大的信息共享平台，前方也没有一个组织机构，有能力统一指挥大量来自民间的人力、物资。而民间力量在迅速行动的同时，有时无法及时准确地掌握政府在救灾安排方面的信息，对国家组织的救援体系的组织和运作也不甚了解，像有很多民间力量在一时间都聚集到了媒体曝光比较多的地方，造成物资和人员在短时间内的“扎堆”。
3、政府虽然对志愿者和民间公益组织给予肯定，但是还没有对民间公益组织给于制度和政策的支持和规范。目前对于民间公益组织，还只有相关的管理方面的行政条例，相对于迅猛的民间公益组织的发展，管理上还大大滞后。
二、民间参与灾害管理的机制分析
就此次汶川地震，国际可以借鉴的著名自然灾害及抗灾案例包括：台湾921大地震，日本阪神地震，以及南亚海啸。这些案例大体将灾后工作分为三个阶段：救灾阶段、安置阶段和重建阶段。在三个阶段，不同群体的分工协作有所不同。
如台湾921大地震后的灾后重建工作就具体随着时间分成三个阶段： 第一阶段指大约在灾难之后的一个月内，这个阶段的主要工作目标是生命安全的维护，包括“生命救援、临时安置、危机处理以及需求评估”等等。第二个阶段大约是在一个月到半年之间，主要的工作目标是在“安置服务、情绪安抚、赈灾措施、资源协调”等。第三个阶段大约是在半年到三年、五年甚至更长的重建过程，整体重建计划分为“公共建设计划”、“产业重建计划”、“生活重建计划”与“社区重建计划”等四大项。
所有的国际经验都强调，在灾后救助和重建中，政府、学界、民间和企业四个方面应该组成通力合作的团队。而不同部门而每个阶段都有其不同的需要和角色。 以下是台湾921大地震之后，不同部门在紧急救援、安置和重建三个阶段的不同角色和定位：
政府 学界 企业 民间机构和志愿者
紧急救援阶段 主导者；
执行者 支持者；
信息提供者 资源提供者；
支持者 支援者；
资源调查整合者
安置阶段 主导者；
资源提供者 监督者；
信息提供者 资源提供者；
服务提供商 协调者；
参与者
重建阶段 支持者；
法令制订者 监督者；
支援者 资源提供者；
服务提供商 协调者；
服务执行者
此次汶川地震之后的处理也基本上分为紧急救灾、安置和重建三个阶段。目前，已经基本上结束紧急救灾阶段，开始进入救灾后期以及安置阶段 。不过虽然也分为三个灾后处理阶段，汶川地震的震后救灾安置和重建工作却面临着比以上几个国际案例乃至唐山大地震更大的挑战和复杂性，具体表现如下：
首先，此次地震震级和烈度强，而且覆盖范围主要在山区，余震将持续3到5个月，由此引发次生灾害等严重问题，如地质灾害泥石流滑坡、以及已经危及数以百万计群众安危的堰塞湖问题等等，这些因素将直接延缓救灾和安置阶段，为重建规划的制定和落实带来很多不确定因素和巨大挑战。
其次，考虑到此次汶川地震对地质和生态产生的损害程度，灾后的重建经验将会是全新的。不是像唐山大地震、台湾921大地震和日本阪神地震那样是生计或房屋的重建，更多的是生态层面的重建。由此产生的震后生态移民及安置以及生态恢复问题，也将更为复杂和充满挑战。安置和重建过程也将涵盖从经济、社会到文化、生态等各个领域。
再次，此次整个震区具有异常丰富的民族、生态、文化、社会等多样性，在震后的重建过程中要特别关注特殊人群和特殊地域的不同需求，以及差异性极大的社区重建和文化重建工作，尤其是羌族、藏族等少数民族问题。此次震中位于阿坝藏族羌族自治州境内，其中北川羌族自治县（中国唯一的羌族自治县）也受灾严重。惯于分散生活在山区林间的羌族、藏族社区及兄弟同胞，更是因为救援的困难而受创惨烈：人员伤亡折损、大量物质文化遗产损毁。如何在安置物质家园的同时，抢救和保护羌族等各个少数民族的文化，将成为此次震灾后重建的重要课题。
综合以上特殊因素，此次震后安置和重建工作，一方面需要政府主导，大力投入，在大规模的安置区搭建和重建配套设施上给予全力支持，建立一个政府指导下的资源整合系统和网络。另一方面也不可能靠政府承担所有负荷，应该广泛吸纳和整合社会民间的各类力量，尤其是志愿者、社会工作者、专业民间机构和专家、民间团体，配合政府在不同地域和人群探索因地制宜、因人制宜的安置或重建计划，提高效率，以人为本，避免一刀切。
目前中央提出的争取在三个月内完成的重建规划总体方案主要包括：城镇体系规划、农村建设规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾规划等规划。由此可见，政府主要从宏观面和基础面上考虑，而民间的不同参与力量恰恰可以在政府的基础上拾遗补缺。
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燃烧的梦想
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本帖由 火箭人 于2008-11-11 23:33:12发表
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